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Agents non titulaires

vendredi 23 décembre 2005  Enregistrer au format PDF

Avertissement

Cette note rédigée à la suite de la réunion de travail du secteur Situation des Personnels du mercredi 30 novembre 2005 a plusieurs fonctions. Celle de compte rendu, celle d’appel à réaction des syndicats invités à transmettre les informations relatives à leur champ de responsabilité, celle de préparer un débat en commission du CDFN de janvier, étant entendu que l’adoption d’un texte par le CDFN sur les non titulaires a semblé opportune. Il s’agit de réaffirmer nos revendications dans un contexte où la question des non titulaires a une actualité bien particulière.


Voir en ligne : Pilotage financier des ressources humaines

Avertissement

Cette note rédigée à la suite de la réunion de travail du secteur SDP du mercredi 30 novembre 2005 a plusieurs fonctions. Celle de compte rendu, celle d’appel à réaction des syndicats invités à transmettre les informations relatives à leur champ de responsabilité, celle de préparer un débat en commission du CDFN de janvier, étant entendu que l’adoption d’un texte par le CDFN sur les non titulaires a semblé opportune. Il s’agit de réaffirmer nos revendications dans un contexte où la question des non titulaires a une actualité bien particulière.

Le contexte

2005 est la dernière année de mise en oeuvre de la loi Sapin du 3 janvier 2001.
La loi créant le CDI dans la fonction publique a été publiée au JO du 27 juillet et les ministères en ordre dispersé ont engagé les opérations de conversion de certains contrats en CDI(1).

Dans sa proposition de « négociations globales », le ministre de la Fonction publique propose d’aborder la question des agents non titulaires, et notamment de ceux en CDI, par l’introduction de différentes formes de mobilité et le renforcement des procédures d’évaluation et de la protection des agents en cas de mesures disciplinaires.

Dans ce contexte, la situation des contractuels de la formation continue, des CFA et des missions d’insertion prend une dimension particulière car la loi, selon l’interprétation du MEN, interdit la reconduction d’un contrat au-delà de six ans. Cela traduit effectivement la conception du gouvernement qui refuse de reconnaître le caractère de service public des missions assurées, et crée une situation particulièrement difficile pour les personnes concernées (nombreuses aussi au ministère de l’agriculture) et les services qui se priveraient de l’expérience et des compétences acquises par ces personnels.

Le recours aux agents non titulaires

La demande unanime des organisations syndicales de revoir la loi pour limiter les cas de recours à des agents contractuels n’a pas reçu d’autre réponse que celle de discuter « d’un socle commun (sic) aux différents bilans sociaux des ministères pour garantir notamment que la place de l’emploi contractuel au sein de l’emploi public est conforme au statut général des fonctionnaires (2) ».

Quand à la question des remplacements, il est proposé d’amorcer (pour la FPE ?) une réflexion à « l’image de la FPT (3) ». On sait que les remplacements sont dans la loi, pour la FPT, un cas de recours explicite aux agents contractuels.
La volonté politique de limiter le recours à des agents non titulaires n’existe pas.
Dans la FPE, l’application de la LOLF risque d’induire une pratique faisant des contractuels une marge de manoeuvre pour la gestion de la masse salariale.

Le bilan de la loi Sapin

C’est une de nos demandes qu’il convient de formuler d’autant plus fort que l’échéance du plan approche.

Sur le volet de la résorption de l’emploi précaire, il est manifeste que l’on a guère avancé. Si dans certains ministères, tel celui de l’Education Nationale le nombre de contractuels diminue comme pour les enseignants, c’est par la mise au chômage de milliers d’agents non réemployés.

Certaines décisions politiques, par exemple la substitution des assistants d’éducation aux MI-SE, celle des CAE (contrats d’accompagnement vers l’emploi) et des CA (contrats d’avenir) aux CES et CEC ont même aggravé la situation.

Sur le volet de la titularisation des contractuels, le dernier bilan remis en mai 2005 porte sur les années 2001, 2002 et 2003. Selon l’administration, pour la FPE, sur environ 100 000 éligibles à la loi Sapin, 25 563 personnes ont bénéficié de ces dispositifs et 56 554 ont été titularisées par les voies ordinaires.

On s’aperçoit qu’après une mise en oeuvre partielle des dispositifs spécifiques (concours réservés, examens professionnels) en 2001, l’année 2002 a connu un maximum. Dès 2003, la réduction du nombre des postes aux concours, les suppressions d’emploi ont pesé négativement ; en effet, les titularisations sont de 5373 en 2001, 12652 en 2002 et 7538 en 2003.

Le bilan dans la FPT, où les employeurs n’ont aucune obligation d’organiser les concours est quasi nul. Les ayant droit sont estimés à 125 000 ; pour les concours réservés, l’administration n’est en mesure de recenser que le bilan de la première année avec 651 titularisations. Elle fait par ailleurs état de 2 663 cadres A et B titularisés.

La loi Sapin a donc, outre les insuffisances soulevées par la FSU lors de son élaboration, souffert de l’inertie de l’administration et de la politique de l’emploi public.

L’accès direct en échelle 2 n’a pas répondu aux objectifs annoncés, éviter le recrutement de diplômés, considérés alors comme « surqualifiés ».
Les statistiques disponibles sont rares. Celles qui sont publiées par le rapport annuel de la Fonction publique (Faits et chiffres 2004) font état pour les recrutements sans concours en 2003 de 12,7% seulement sans diplôme et 50,9% avec BEPC, CAP ou BEP.
Les données disponibles pour le ministère de l’agriculture confirment ce constat.

Il est nécessaire d’enrichir le bilan syndical et d’en débattre.

Revendiquer un nouveau plan de titularisation

Extrait de la motion du thème 2, congrès de Perpignan

« Mettre en place un plan garantissant, dans les délais les plus brefs, à tous les auxiliaires, contractuels, vacataires, quel que soit leur mode de financement, leur lieu d’exercice, leur statut, une titularisation suivant des modalités négociées et adaptées à chaque secteur, avec les créations de postes en conséquence ».

Ce plan doit concerner tous les auxiliaires, contractuels, vacataires, les oubliés du plan Sapin, traiter des obstacles maintenus comme le reclassement peu favorable, mais aussi de la situation de ceux qui ne sont plus en poste comme des nouveaux recrutés.

Pour la FSU, les agents en CDI ont eux aussi vocation à devenir fonctionnaires et l’entrée en application de la loi de juillet 2005 renforce donc l’enjeu d’un nouveau plan de titularisation.

La loi du 26 juillet 2005 a inscrit la limitation des contrats à six ans et l’obligation d’un contrat à durée indéterminée en cas de renouvellement dans le seul article 44. En revanche, l’article 13 de la loi du 26 juillet 2005 organise au titre des dispositions transitoires la conclusion de CDI pour les agents occupant un emploi en application de l’article 4(4) ou du premier alinéa de l’article 6(5), remplissant en outre certaines conditions d’âge (50 ans) et d’ancienneté (6 ans au cours des 8 dernières années).

Les propositions de l’administration (voir plus haut) esquivent bien des éléments de la situation des contractuels. Citons :

- La rémunération(6). L’indice de rémunération fixé par le contrat est renvoyé à l’appréciation de chaque ministère. Selon les cas, il existe des textes de référence (au ministère de l’agriculture un « statut unique des contractuels ») ou des fourchettes au sein de laquelle le signataire du contrat fixe la rémunération.
La question de l’évolution de cette rémunération est encore moins balisée ; cette situation ouvre la voie à l’individualisation des situations. La FSU doit y opposer le principe de règles connues et applicables à tous. La revendication de grilles indiciaires en référence à celle des fonctionnaires de catégorie comparable devrait donc être avancée.

- Les questions du temps et de l’organisation des cycles de travail se posent en des termes analogues. Il convient de faire référence à la situation des titulaires chargés des mêmes missions.

- Le droit à la formation doit être affirmé.

- La représentation de ces agents par l’élection de commissions paritaires consultatives.

Extrait des recommandations de la DGAFP aux ministères en vue de l’application de la LOLF

« Pilotage financier des ressources humaines »

http://www.fonction-publique.gouv.fr/article689.html?artsuite=2#sommaire_1

2. La rémunération des agents non titulaires de l’Etat
Le principe : la rémunération est fixée contractuellement.

Aucun texte de portée générale applicable aux agents non titulaires de l’Etat ne précise les conditions de leur rémunération. Ces dernières sont fixées contractuellement. Aucun principe n’impose au Gouvernement de fixer par voie réglementaire les conditions de rémunération des agents contractuels ni les règles d’évolution de ces rémunérations.

Il ressort de la jurisprudence administrative que cette rémunération doit être fixée par référence à celle que percevrait un fonctionnaire qui assurerait les mêmes fonctions à niveaux de qualification et d’expérience professionnelle équivalents. Les agents non titulaires sont en effet recrutés par dérogation au principe selon lequel les emplois permanents de l’Etat sont occupés par des fonctionnaires.
Les conditions de rémunération étant fixées contractuellement, les administrations disposent, dans la limite des crédits prévus à cet effet, d’une grande latitude :

- Une administration est libre de fixer ou non, la rémunération des agents contractuels qu’elle emploie par référence à un indice de la fonction publique en référence à la grille de rémunération des fonctionnaires assurant des fonctions homologues. Cette faculté n’altère en rien la nature exclusivement contractuelle de la rémunération de ces agents.

- Aucune prime ou indemnité n’est obligatoire, mais la rémunération peut être déterminée en tenant compte du régime indemnitaire complémentaire du traitement principal du corps de fonctionnaires de référence.

- Cette rémunération peut aussi s’affranchir de toute référence à un indice de la fonction publique et aux évolutions des traitements des fonctionnaires et, au contraire, correspondre à un montant global et forfaitaire, ou encore être calculée sur la base d’un taux horaire ou « vacation ».

S’agissant des agents contractuels recrutés pour une durée déterminée, leur rémunération ne peut être révisée qu’à l’occasion du renouvellement du contrat, sauf stipulation contractuelle expresse précisant les éventuelles conditions d’évolution de cette rémunération en cours de contrat. Cependant, dès lors qu’en la matière seules sont opposables les règles contractuelles, rien n’interdirait aux contractants, sous réserve de l’accord du contrôle financier, de prévoir les conditions et limites d’une éventuelle revalorisation en cours de contrat.

Lorsqu’un agent est recruté sur le fondement du premier alinéa de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 pour assurer des fonctions correspondant à un besoin permanent mais impliquant un service à temps incomplet, et dispose d’un contrat à durée indéterminée, les conditions d’évolution de sa rémunération sont, là encore, fixées par son contrat.

En aucun cas il n’est envisageable, pour les agents en CDD, de prévoir une évolution automatique de rémunération à l’ancienneté à l’instar des grilles indiciaires des fonctionnaires. La jurisprudence administrative considère en effet que l’organisation de perspectives d’avancement dans une grille de rémunération pour des agents en CDD contrevient à la volonté du législateur qui n’a autorisé qu’à titre dérogatoire et temporaire le recrutement d’agents contractuels notamment dans le cadre de l’article 4 du titre II du statut général des fonctionnaires.

A noter cependant qu’une évolution législative en cours permettra, après 6 années de CDD, la reconduction du contrat pour une durée désormais indéterminée. Le décret du 17 janvier 1986 pourrait dès lors être modifié de manière à intégrer la perspective d’une évolution de rémunération en cours de contrat, par exemple tous les deux ou trois ans, sans toutefois encadrer les contours de cette augmentation.

L’exception : la rémunération peut être fixée par voie réglementaire.

Certaines administrations disposent pour leurs agents contractuels recrutés avant le 14 juin 1983 (les agents dits « leporsiens »), et pour une durée indéterminée, de grilles spécifiques de rémunération et de classement.

De même, certains établissements publics sont autorisés, par dérogation au principe d’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, à recruter des agents non titulaires en contrat à durée indéterminée. Ils peuvent alors fixer, dans le cadre d’un règlement pris en accord avec les ministères chargés de la fonction publique et du budget, des dispositions en matière de rémunération et d’avancement qui constituent quasiment une carrière. »

http://www.fonction-publique.gouv.fr/article689.html?artsuite=1#sommaire_1

2. Le devenir des crédits de « vacation »

La LOLF et en particulier la définition du titre II des dépenses de personnel conduit à s’interroger sur la nature des « vacataires » auxquels ont recours les administrations.

Il apparaît en effet que, dans le cadre de l’organisation financière issue de l’ordonnance organique de 1959, les collaborateurs occasionnels communément désignés par les administrations sous le terme de « vacataires », l’étaient en raison de l’appellation des chapitres budgétaires sur lesquelles leurs rémunérations étaient imputées. La LOLF conduit à s’interroger sur ce que sont vraiment les « vacataires » et à repréciser la notion, pour distinguer :
les agents non titulaires qui seront rémunérés sur le titre des dépenses de personnel, des collaborateurs occasionnels dont les interventions s’apparentent à des prestations de services, rémunérés sur le titre 3 des dépenses de fonctionnement.

Ainsi, la quasi-totalité des agents dits « vacataires » en fonctions dans les diverses administrations de l’Etat sont, comme le confirme la jurisprudence, des agents publics contractuels recrutés ou employés dans les conditions prévues par l’article 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, c’est-à-dire pour occuper des fonctions qui correspondent à un besoin occasionnel (d’une durée maximale de 10 mois) ou saisonnier (contrats conclus pour une durée maximale de 6 mois).

Dès lors que leur activité présente une certaine continuité dans le temps et qu’il existe, dans l’exercice de cette activité, un lien de subordination à l’autorité administrative, ces agents sont des agents publics contractuels à part entière. La LOLF prévoit que leurs rémunérations seront désormais payées par les administrations sur le Titre 2 « dépenses de personnel ».

A contrario, un vrai vacataire, même si aucun texte ne le définit, ne peut être qu’une personne appelée par l’administration à réaliser un acte déterminé non susceptible de se répéter de façon régulière dans le temps (étude, expertise, etc.) et qui l’effectue sans lien de subordination directe à l’autorité administrative. C’est en effet cet état de subordination à l’autorité administrative qui constitue la caractéristique première du lien contractuel et, par conséquent, du lien salarial (CE - n° 25248 du 24 avril 1981 - Ministre du budget c/ M.X).

De fait, les « vrais vacataires » ne sont que très peu nombreux et leurs interventions s’apparentent à des prestations de services. A ce titre, la LOLF prévoit que leurs rémunérations ne sont pas comprises dans le Titre II « dépenses de personnel », mais dans le Titre III « dépenses de fonctionnement ».

P.-S.

Notes

1- Le MEN a notamment adressé une circulaire aux recteurs en date du 1er décembre 2005.

2- Document cadre de novembre 2005 page 26.

3- Idem

4- Soit pour la FPE, lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires, ou lorsque la nature des fonctions et les besoins du service le justifient pour les emplois de catégorie A (toutes catégories pour les représentations de l’Etat à l’étranger). Même situation pour la FPT ; toutefois à la FPT les emplois à temps incomplet (inférieur au mi-temps) sont aussi concernés.

5- Fonctions correspondant à un besoin permanent impliquant un temps incomplet inférieur ou égal à 70%.

6- Voir ci-dessous le point de vue de la DGAFP (extrait du site consacré à la mise en œuvre de la LOLF).


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