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Analyse de la FSU sur le rapport Fournier

mercredi 25 octobre 2006  Enregistrer au format PDF


Dans son introduction le rapporteur souligne son choix qui a été d’avancer sous sa “ propre responsabilité un certain nombre d’orientations, qui tiennent compte (...) des observations et des idées recueillies au cours de (ses) rencontres, mais autour desquelles il n’y a pas nécessairement unanimité ”. Nous ne pouvons que lui en donner acte. Si nous retrouvons dans le texte certaines des idées que nous avons avancées, nous ne pouvons que déplorer l’absence de préoccupations centrales pour nous et constater en revanche qu’y figurent des propositions pour lesquelles nous avons exprimé notre opposition et d’autres sur lesquelles nous restons interrogatifs ou sceptiques.

Il nous faut rappeler en premier lieu que lorsque cette mission avait été confiée à Jacques Fournier nous avions dit publiquement qu’il y avait bien des progrès à accomplir en matière de dialogue social, que nous avions des propositions à faire mais que la situation de blocage à laquelle nous étions confrontés venait d’abord du refus gouvernemental de répondre aux revendications formulées par les personnels. Cette situation de blocage a perduré au plan interministériel pendant toute la période de rédaction du rapport : quelles que soient les conclusions qui pourraient être tirées de celui-ci le renouveau du dialogue social implique aussi de la part du gouvernement les gestes nécessaires pour sortir du blocage.
Cela posé, il faut reconnaître aux propositions de Jacques Fournier un mérite : il entend s’inscrire “ très clairement dans le cadre de la conception française de l’Etat et de la Fonction Publique ” qui place le fonctionnaire dans une situation statutaire et réglementaire ; c’était notre souci et nous sommes satisfaits de voir ce principe clairement affirmé, même si nous pouvons nous interroger sur sa traduction dans certaines propositions concrètes.
De la même manière nous nous retrouvons relativement bien dans plusieurs types d’idées qui sont avancées par le rapport. Et d’abord l’idée qu’il faut élargir les attributions des CTP et aussi leur donner la capacité de faire procéder à des études et des enquêtes : nous partageons le postulat qu’ils pourraient ainsi jouer un rôle nouveau dans le dialogue social. Nous sommes en revanche interrogatifs sur les effets réels de la suppression du caractère paritaire des CTP : il conviendrait de regarder de près ce qu’il en est par exemple des CHS.

De même nous nous retrouvons dans l’idée d’instaurer une obligation de négocier à date régulière, avec des intervalles variables selon les thèmes de négociations tenant compte également du calendrier budgétaire : nous sommes d’accord avec l’affirmation que l’obligation de négocier ne signifie pas obligation d’aboutir à un accord mais qu’elle peut éviter que le dialogue soit unilatéralement et arbitrairement rompu, comme c’est le cas aujourd’hui.
Mais cet accord avec des orientations qui ne sont pas mineures - le fait de ne pas y insister longuement ne signifie pas que nous en minorons l’importance - s’accompagne de désaccords sur des points centraux qui pèsent sur l’ensemble du dispositif proposé.
Regrettons d’abord que la question des droits syndicaux ait été écartée a priori pour des raisons de temps : pour nous cette question est en rapport étroit avec celle du dialogue social. Pour dialoguer il faut que les représentants des personnels aient les moyens de le faire aussi bien en termes de moyens juridiques que de moyens matériels.
Complémentairement nous devons exprimer notre scepticisme vis à vis de l’a priori selon lequel il n’y aurait rien à modifier en matière de CAP sinon en créer là où elles n’existent pas : comme si par exemple la question des droits des élus dans un contexte de gestion renouvelée des ressources humaines, de développement de la gestion informatique se posait dans les mêmes termes qu’en 1982. A cet égard il faut aussi s’interroger sur les conséquences que peut avoir dans certains petits corps une éventuelle augmentation du nombre de candidats avec le risque de ne pas pouvoir présenter des listes complètes.
Ces faiblesses rapidement évoquées, sont à notre avis liées à l’absence de réponse à une question pour nous centrale, celle des critères de représentativité des organisations syndicales et de sa reconnaissance. Nous avons eu l’occasion de rappeler aux rapporteurs sa double dimension.
Il s’agit d’abord de la composition des instances et notamment du CSFPE qui permet à l’autorité, en l’occurrence le gouvernement, de s’écarter du résultat des élections en attribuant a priori des sièges dits de “ préciput ”. Le texte du rapport décrit cette situation en 1.1.3. Mais il n’y apporte aucune réponse, se contentant de renvoyer au débat qui existe au plan interprofessionnel. Or ce dispositif sur mesure propre à la Fonction publique permet à l’autorité administrative le droit de s’écarter du choix fait par les fonctionnaires à travers leur vote.
Il s’agit ensuite de la possibilité pour toute organisation syndicale de se présenter au suffrage des personnels dès lors qu’elle remplit les conditions pour se voir reconnu un statut de syndicat. Cette possibilité existait jusqu’en 1996 ; elle a été supprimée par un coup de force du gouvernement d’alors, à travers l’amendement Perben à la loi du 16 décembre 1996. Ce texte en réservant la présentation de candidats aux organisations considérées comme “ représentatives ” et en érigeant des critères de représentativité a priori “ taillés sur mesure ” pour un certain nombre d’organisations a abouti à encadrer le droit des agents à choisir librement leurs représentants. Il pèse sur la conception même du dialogue social car il donne à l’employeur la possibilité de peser a priori sur le vote des salariés et de « pré-sélectionner » les organisations avec qui il entend dialoguer. Dans son état des lieux le rapport évoque cette question sans en montrer en fait la portée. On ne peut qu’être étonné de lire que l’amendement PERBEN a été “élaboré après une longue concertation” alors qu’il est de notoriété publique qu’il a été rédigé à la hâte et déposé en seconde lecture après une intervention paradoxalement commune de FO et de la CFDT. Etonné aussi de lire que cette disposition “ reste contestée par les syndicats en phase d’implantation de nouvelles sections syndicales, notamment les syndicats SUD ” alors que la FSU a fait clairement connaître aux rapporteurs sa demande d’abrogation en soulignant pour elle son caractère central et qu’à notre connaissance aujourd’hui plusieurs confédérations se disent favorables à son abandon. En fait le rapport à la fin du 1.1.2 écarte d’un revers de main le problème en renvoyant encore une fois au débat général “ sur la rénovation des critères de représentativité(...) actuellement engagé au niveau national interprofessionnel ”. Une attitude contradictoire avec l’affirmation du maintien de la spécificité de la Fonction publique et qui ignore délibérément le caractère récent de ces dispositions.

Une minoration inacceptable à nos yeux de l’enjeu de démocratie que cette question représente.
En refusant de traiter la question de la représentativité que nous posons avec force le rapport en traite une autre et émet à propos de la désignation des CTP une proposition qui risque en fait d’aggraver encore la situation. Il s’agit de celle qui figure en 3.1.1 et qui consiste à la fois à généraliser les élections pour les CTP et à prévoir d’en faire la base de la détermination de la représentativité notamment pour les Conseils Supérieurs. Un des arguments avancés est de donner plus de légitimité aux CTP. On peut d’autant plus s’étonner de ce souci qu’a été écartée la question du droit à présenter des candidatures aux élections. Le texte évoque les non titulaires : nous sommes partisans de leur donner sans ambiguïté la possibilité de s’exprimer par un vote et nous considérons qu’est largement sous-estimé le fait que nombre d’entre eux seraient encore exclus du corps électoral comme ils le sont aujourd’hui. Mais il existe d’autres moyens, prévus d’ailleurs par des accords peu appliqués, l’élection de commissions consultatives paritaires pour les précaires dont les résultats pourraient être pris en compte pour la représentativité. Nous avons à plusieurs reprises demandé la mise en place de telles élections. Il n’est donc pas indispensable de généraliser un vote sur liste pour les CTP.

Pourquoi donc avancer cette proposition ? Elle bouleverse la construction de la Fonction Publique fondée sur une logique de corps, ce qui peut paraître encore une fois contradictoire avec le présupposé de départ du rapport ; elle multiplierait les scrutins (CAP+CTP), ce que le rapport d’ailleurs essaye d’éviter en proposant une date de vote unique et l’agglomération des résultats des CTP locaux alors qu’il critique l’agglomération des résultats des CAP ; elle impliquerait l’existence de CTP dans tous les secteurs.

Mais surtout elle modifierait de l’extérieur les rapports entre les agents et les organisations syndicales qu’ils se donnent ou auxquelles ils accordent leurs suffrages. Et on peut se demander si ce n’est pas là le but recherché : c’est ce que laisse supposer la description de la situation en 1.2.2. Par exemple le rapporteur écrit “ les identités corporatives y sont plus affirmées que les solidarités interprofessionnelles ce qui s’exprime dans le poids non négligeable des syndicats catégoriels autonomes, mais aussi dans les tensions parfois fortes au sein des syndicats confédérés entre la défense des intérêts particuliers de certaines corporations, et la défense de ceux de l’ensemble des Fonctions publiques ”. En fait le changement du mode de désignation des CTP a une finalité : peser de l’extérieur sur le fonctionnement et l’organisation même du mouvement syndical des fonctionnaires en cherchant à privilégier un modèle type. C’est pour nous inacceptable.
Il existe dans tout le mouvement syndical un débat récurrent et légitime sur le rapport entre revendications catégorielles et revendications générales mais ce débat doit être mené par les organisations syndicales elles-mêmes, les personnels doivent en être juges, il ne peut pas être tranché a priori de l’extérieur par un mode d’élection choisi par le politique ou l’autorité administrative.
Bien loin de légitimer le rôle des CTP ce serait renforcer un peu plus l’ingérence dans le choix des personnels que constituent déjà les dispositions de l’amendement Perben.

A l’évidence la position du rapporteur sur la question fondamentale de la représentativité obère son propos sur la négociation et la validité des accords. En effet pour pouvoir se demander dans quelle condition un accord peut être valide il est essentiel que la représentativité de ceux qui auraient à signer ou refuser de signer puisse être déterminée de façon incontestable et démocratique. Sur cette question la FSU avait pris une position claire : elle était et demeure favorable au principe d’accords majoritaires. Il nous semble que c’est le meilleur moyen de donner à un accord une validité réelle. Nous ne pouvons que regretter que le rapport n’aille pas jusque là et recherche un compromis de circonstance, celui de la « majorité relative », qui risque d’être complexe et de laisser planer des doutes sur les accords en question. Nous regrettons également que le rapport tende à limiter à la seule ratification d’accords locaux une de nos propositions : prévoir dans les processus de négociations un délai pour que les organisations négociatrices puissent sous leur responsabilité consulter leurs mandants et les personnels concernés. Si l’on souhaite que les organisations prennent leurs responsabilités - souhait que nous partageons - et s’engagent positivement ou non à l’issue de la négociation, il est indispensable que les moyens et le temps de la démocratie leur soient donnés.

Le rapporteur fait d’une autre proposition un point fort de son dispositif : il s’agit du système d’homologation des accords. Nous n’ignorons pas que certaines organisations ont comme revendication de donner une portée juridique aux accords dans la Fonction publique. Ce n’est pas la position de la FSU. Pour deux raisons : d’abord nous sommes attachés aux principes de la Fonction publique - attachement que l’on retrouve dans le rapport - et ensuite nous pensons que l’intérêt d’un accord est d’abord politique et non juridique : toute l’expérience des accords de ces dernières années le montre. Le rapporteur fait une proposition qui essaye de concilier la demande de certaines organisations et le souci de préserver les principes juridiques et constitutionnels qui régissent la Fonction publique. Quel est l’intérêt concret de cette position ? Le nombre de cas où elle pourrait s’appliquer serait extrêmement limité d’autant que l’homologation ne serait pas obligatoire pour « l’employeur ». Si l’on regarde l’histoire récente des accords le seul cas serait la partie « indiciaire » des accords salariaux, cas dans lequel il n’y a jamais eu de problème de délai de mise en œuvre. Pour le reste les accords sont en général « composites » alliant des mesures plus ou moins précises et l’affirmation des orientations politiques (voir l’accord sur la précarité par exemple ou l’accord non abouti sur la RTT) ; c’est d’ailleurs ce caractère « composite » qui en fait l’intérêt et a souvent permis d’aboutir. On peut se demander si le dispositif proposé par J.Fournier ne serait pas de nature à modifier ces équilibres, avec des conséquences que l’on mesure mal.

La dernière partie que le rapport consacre à l’articulation des divers niveaux du dialogue social mériterait un examen plus détaillé que les quelques lignes que cette contribution permet. Tant il est vrai que si l’on se polarise souvent sur l’échec ou la réussite du dialogue social interministériel il existe à tous les niveaux un dialogue plus ou moins bien mené et structuré, souvent imbriqué, sans grande cohérence ni articulation. Cependant deux remarques s’imposent.

D’abord il n’est pas évident qu’une structure de concertation inter-fonctions publiques soit opportune : on risque un empilement alors qu’une partie des questions que le rapporteur donne comme objet à cette structure peut être traitée dans les organes qui existent d’ores et déjà, par exemple l’Observatoire de l’Emploi Public ou le Conseil d’Orientation des Retraites. De surcroît une telle structure ne risque-t-elle pas d’être utilisée pour réduire le nombre d’interlocuteurs syndicaux.

Ensuite - et surtout - on doit constater que la question de l’articulation du dialogue social est posée dans le rapport à partir d’un a priori, d’une « vulgate » classique sur l’organisation des services publics et notamment la déconcentration de la gestion. A coup sûr dès lors qu’il y a déconcentration, il est indispensable que le dialogue social institutionnalisé puisse s’articuler avec les niveaux de décision mais pourquoi ne pas se poser la question de savoir comment déterminer au cas par cas le bon niveau de gestion à travers une forme de dialogue social qui permette enfin de débattre de cette question au lieu de leur imposer une « bonne doctrine » conçue par des responsables « éclairés » dont le seul problème serait de la faire admettre par leurs interlocuteurs. Nul n’ignore que certains points comme déconcentration ou fusion des corps font l’objet d’oppositions fortes. Il serait inacceptable précisément de trancher le débat préalablement au nom du dialogue social !

D’une manière générale le renouveau du dialogue social n’est pas seulement une question de méthode, c’est d’abord une question de volonté politique, de respect des personnels et de leurs organisations. Respecter les partenaires du dialogue, se garder de peser extérieurement sur leur légitimité et permettre que les personnels concernés soient les véritables juges et arbitres des débats, sans a priori sont pour nous des conditions indispensables.

16 janvier 2002


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