Pour Info - FSU - En ligne


Accueil > Archives > Année 2005-2006 > N°350 du 15 au 19 mai 2006 > L’enjeu de Hong-Kong : relancer une négociation dormante

L’enjeu de Hong-Kong : relancer une négociation dormante

mercredi 17 mai 2006  Enregistrer au format PDF


Lors de la sixième conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui s’est tenue à Hong-Kong en décembre 2005, les questions de l’agriculture et de l’accès aux marchés des produits non agricoles ont occupé les médias ! Pourtant, la négociation sur les services a été l’enjeu d’une sévère bataille et s’est terminée par un compromis peu favorable aux pays en développement et à tous ceux qui s’opposent à une libéralisation sans limites du secteur des services. On essaiera ici d’expliquer les enjeux de cette bataille sur l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) [1] , de montrer quelles sont les forces qui, de l’Union européenne au gouvernement français, en passant par le patronat des services, très organisé dans son activité de lobbying, poussent à la libéralisation, et d’illustrer la portée de l’AGCS par l’exemple de l’éducation.

L’AGCS est un accord inachevé, destiné à évoluer pour assurer un degré croissant de libéralisation du commerce des services [2] .

La négociation porte essentiellement sur deux fronts :
- Les engagements spécifiques : il s’agit d’un processus de négociation par le­quel un pays s’engage à offrir à un pays qui le demande l’ouverture de son marché. Chaque pays peut choisir les secteurs et sous-secteurs qu’il veut ouvrir à la concurrence étrangère [3] et peut y mettre des limites et conditions, mais qui ne doivent pas pouvoir être considérées par l’OMC comme des mesures protectionnistes.

- La négociation porte également sur les « disciplines générales » transversales à l’ensemble des secteurs. Ainsi, un des article de l’accord donne mandat à l’OMC pour élaborer les « dis­ciplines » propres à faire en sorte que les prescriptions qualifica­tions, de normes de licences (demandées aux fournisseurs de services étrangers) ne constituent pas obstacles non nécessaires au commerce des services. Sont également concernés les articles qui concernent les marchés publics, subventions qui peuvent avoir des effets de distorsion sur le commerce des services.

Le cycle actuel (dit du développement ou de Doha a été lancé après l’adoption des « Lignes directrices pour les négociations » en 2001. Celles-ci proposaient d’avancer dans les discussions selon trois modalités distinctes : bilatérales, et multilatérales. Elles précisaient cependant que le mode principal devait rester le système (bilatéral) des demandes et des offres (d’ouverture de secteurs à la concurrence). Dans le jargon de l’OMC, une négociation est plurilatérale si elle associe plus d’un pays membre, mais sans les associer tous (dans ce cas, elle est multilatérale). Les Lignes directrices confirmaient ce qu’on appelle le caractère « flexible » l’AGCS et de ses mécanismes fonctionnant du bas vers le haut (des pays individuels vers l’OMC), à savoir que chaque pays choisit en principe librement le rythme et le niveau de ses engagements (d’ouverture de son marché des services par secteurs).

Cependant, depuis 2001, les négociations ont traîné en longueur du fait des mobilisations altermondialistes réticences de nombreux États à perdre la maîtrise de leur politique de développement dans des secteurs essentiels.

Pour relancer la négociation, les grands exportateurs de services, comme l’Union européenne et les États-Unis, ont tenté d’en changer les règles en pro­posant des négociations plurilatérales, qui pourraient par exemple se traduire de la manière caricaturale suivante : quinze pays riches constituent un « groupe » et s’adressent ensemble à tel ou tel pays isolé du Tiers-monde pour lui demander d’ouvrir son marché de l’eau. Ce pays serait alors contraint d’ouvrir des négociations avec eux.

Ces propositions ont été regroupées dans une annexe, l’annexe C, au texte adopté à Hong-Kong.

On peut noter que ces « groupes » de pays se sont déjà constitués sous l’appellation très sympathique d’« amis de l’énergie », ou de l’environnement, etc.

Il existe une quinzaine de « groupes » au total à chercher d’ores et déjà à recenser les obstacles au développement de l’exportation des services dans tel ou tel secteur et à se préparer à demander à tel ou tel pays de renoncer aux barrières, c’est-à-dire en fait à la réglementation, qui selon eux freinent ces exportations.

Des négociations lancées dans ces conditions pourraient aboutir à imposer de l’extérieur aux pays membres des cadres réglementaires favorisant, secteur par secteur, les investisseurs étran­gers dans les services, ou tout au moins les mettant sur le même plan que les fournisseurs nationaux. Ce sont bien entendu les pays en voie de développement qui en seraient les premières victimes.

Un compromis peu favorable

Au cours de la Conférence, le groupe de 90 pays (G90), regroupant les pays dits ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique), ceux de l’union africaine, et les « pays les moins avancés » (c’est-à-dire les 48 pays considérés comme les plus pauvres par les organisations internationales) ont proposé un texte alternatif à l’annexe C. L’Union européenne et les États-Unis, principaux exportateurs de services, voulaient au contraire renforcer le texte en insérant une indication sur des seuils minimaux pour les enga­gements d’ouverture des marchés nationaux des services (sauf pour les pays les moins avancés).

Contrairement à ce qui s’était passé à Cancún en 2003 où ces pays avaient largement contribué à l’échec de la conférence de l’OMC, le Brésil et l’Inde ont eu une position hésitante. ils espéraient obtenir des gains sur l’accès aux marchés des produits agricoles et non agricoles en échange de concessions sur les ser­vices. D’autre part, l’Inde était intéressée par le mode 4, autorisant la « présence. physique » de ses ressortissants dans d’autres pays pour y fournir des services. Ces deux pays sont par ailleurs suffisamment puissants aujourd’hui pour ne pas être impressionnés par le chantage à l’ouverture qui serait pratiqué par un « groupe d’amis ».

Le texte adopté, s’il est atténué par rapport au texte présenté au début de la Conférence, presse les membres de l’OMC d’intensifier leurs efforts pour élever le niveau de libéralisation. Il confIrme l’approche plurilatérale : les membres auxquels des demandes sont adressées « examineront ces demandes ». Des « discussions ciblées » seront ouvertes sur les questions des marchés publics et des subventions.

La Conférence de Hong-Kong a donc réactivé le processus de négociation et a fixé un calendrier très serré : les demandes plurilatérales seront faites par les « groupes d’amis » pour le 28 février 2006, une deuxième série d’offres révisées sera présentée pour le 31 juillet et des projets de listes d’engagements seront présentés pour le 31 octobre 2006.

Un lobbying efficace

A Hong-Kong, la « Global Services Coalition » qui réunit des associations de l’industrie des services des États-Unis, de l’Druon européenne, du Japon, du Canada, de Hong-Kong, de l’Australie... a fait part de sa déception devant la len­teur du processus de négociation sur les services. Elle a réclamé des objectifs « ambitieux » en matière de libéralisations de services pour créer de « nouvelles opportunités » de marchés. Les industriels se sont employés à dé­montrer que les pays en développement ont tout à gagner d’une libéralisation, soit comme exportateurs de services (tourisme, mouvements de personnes, les externalisations de services informatiques ou d’assistance téléphonique), soit comme importateurs. En effet, selon l’ESF [4] , le développement passe par le re­cours à des« services modernes ». Les services les plus souvent cités sont les services de livraison express et de logistique, les télécommunications, les ser­vices informatiques, les services financiers et les assurances, les services de l’énergie, les services audiovisuels, les services juridiques et comptables, les transports. Dans une lettre du 24 janvier 2006 [5] adressée au commissaire européen Peter Mandelson, Antoine Seillière, le nouveau président de l’Unice, le Medef européen, fait le bilan patronal de la conférence de Hong-Kong. Reprenant la thèse habituelle de l’Unice [6] (et du Medef) , il exprime de « sérieuses réserves » sur la « stratégie défensive » adoptée par l’Union européenne sur l’agriculture [7] . Il regrette une « approche déséquilibrée » en faveur de l’agriculture au détriment des secteurs de l’indus­trie et des services.

Il concède néanmoins que le texte sur les services obtenu à Hong-Kong était « le meilleur possible ». Il presse l’Union européenne de tirer le parti maximum de ce texte en lançant rapidement des négociations plurilatérales dans « des secteurs cruciaux des services » pour « améliorer les garanties légales pour le commerce des services ». Ces négociations « doivent impliquer des marchés clés émergents, de façon à ce qu’une masse critique de marchés soit mise sur la table ».

Éducation

L’éducation figure bien dans l’AGCS, en particulier les « marchés » de l’enseignement supérieur et de la formation professionnelle, sous les différents modes catégorisés par l’OMC : « consommation » d’étudiants à l’étranger, implantation d’établissements étrangers, enseignement à distance, détachement d’enseignants à l’étran­ger. Le principal marché visé par les « firmes universitaires » du Nord est celui des pays en développement, là où il n’y a pas de solides concurrents en place, et surtout là où la demande d’éducation explose, notamment dans les pays émergents.

Selon leur analyse, le recours à l’importation de services éducatifs est pour les pays en développement un moyen plus efficace et plus économe en res­sources nationales, plus riche en quali­fications, en transferts de savoir et de technologie. L’Internationale de l’édu­cation (IE), organisation qui regroupe des syndicats du monde entier, dont la plupart des syndicats de l’enseigne­ment français, s’est montrée très active à Hong-Kong. En premier lieu, elle a demandé aux États de ne pas prendre d’engagement dans le domaine de l’éducation, y compris dans le secteur des services privés. En effet, l’Internationale estime que « la frontiè­re entre éducation publique et privée se faisant de plus en plus floue dans bien des pays, le danger existe de voir le système public facilement exposé aux conséquences d’engagement pris dans le domaine de l’éducation privée [8] ». Elle demande par ailleurs la re­fonte de l’article de l’AGCS qui évoque les « services fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental », de façon à ce que les services mixtes, publics et commerciaux, soient explicitement exclus de l’AGCS.

En second lieu, l’Internationale s’inquiète de la nouvelle approche plurila­térale des négociations, décrite plus haut. La Nouvelle-Zélande a créé un « groupe d’amis des exportations d’édu­cation privée » comprenant quinze pays dont les États-Unis et l’Australie. Ce groupe va s’adresser à des « pays cibles » pour leur demander d’ouvrir des négo­ciations. L’éducation peut également être concernée par l’ouverture d’autres secteurs, comme les télécommunications ou les services informatiques.

L’Internationale attire également l’attention sur les risques que comportent des accords bilatéraux ou régionaux, en dehors du cadre de l’AGCS, et qui peuvent aboutir au même résultat.

Ce qui est en jeu, à travers cette atteinte aux droits des autorités publiques à définir les objectifs et les règles de leur système éducatif, c’est la capacité des États à maîtriser leur politique de développement. C’est aussi une menace pour la diversité culturelle, par l’importation de normes pédagogiques et linguistiques.

Ces menaces sont d’autant plus graves qu’un gouvernement nouvellement élu ne pourrait revenir sur ces engagements sans s’exposer à de lourdes compensations. C’est pourquoi l’Internationale demande que les engagements pris soient réversibles, sans quoi les fondements de la démocratie seraient menacés.

En troisième lieu, elle rejette ce que, dans le jargon de l’AGCS, on appelle les « nouvelles disciplines pour la réglementation intérieure ».

Concrètement, les exportateurs de services éducatifs cherchent essentielle­ment à faire annuler les réglementations contraignantes (selon eux) relatives à l’administration des établissements d’enseignement, à la propriété, à l’accréditation des établissements, à la re­connaissance des qualifications, aux ma­tériels d’enseignement, à l’évaluation de la qualité.

Sont particulièrement visés l’obligation éventuelle d’établir des partenariats avec des établissements du pays d’ac­cueil, de respecter un minimum de règles pour l’égalité d’accès, les limites imposées à la création de filiales à l’étranger, au recrutement d’étudiants et aux campagnes organisées à cette fin, l’obligation d’avoir des représentants nationaux dans la direction des établissements, le monopole de certification par des diplômes, etc.

Il revient à l’État qui adopte de telle règles de faire des « tests de nécessité », c’est-à-dire de prouver que ces mesures « ne sont pas plus rigoureuses que né­cessaires » et qu’il n’y avait pas d’autre moyen d’atteindre l’objectif (d’intérêt national ou général) visé.

Les fournisseurs de services voudraient aussi bénéficier des subventions pu­bliques dans le pays d’accueil, dans les mêmes conditions que les établisse­ments privés nationaux. Des revendica­tions analogues sont reprises pour l’accès aux fonds publics pour la recherche. Ce sont ces demandes qui sont formu­lées par le groupe de pays regroupant les exportateurs de services éducatifs.

D’autre part, l’AGCS impose une condi­tion de transparence : il est nécessaire que les réglementations en vigueur chez les uns et les autres soient connues de tous. Cela signifie qu’avant de procéder à une modification de toute loi sur l’édu­cation, un gouvernement devra en in­former tous ses partenaires commer­ciaux à l’étranger, ce qui donnera le temps aux lobbyistes de s’activer pour peser sur la réforme et interdira de prendre des mesures rapides.

Pour suivre les négociations et peser sur elles, l’Internationale de l’éducation es­time nécessaire d’être représentée par un expert à Genève et de travailler avec des organisations non gouvernemen­tales. On est bien loin des propos rassu­rantes de nos ministres qui prétendent que l’éducation n’est pas concernée par l’AGCS.

Daniel Rallet

Notes
[1] La question, importante au demeurant du mode 4 autorisant te détachement de salariés à l’étranger, a été laissée de côté.

[2] Lire Louis Weber, OMC, AGCS, vers la privatisation de la société ?, Institut de recherche de la FSU, Syllepse, 2003.

[3] Il peut prendre des engagements différents selon le mode d’échange des services : mode 1 (exportation d’un service), mode 2 (consommation du service à l’étranger), mode 3 (investissement à l’étranger), mode 4 (détachement temporaire de salariés à l’étranger).

[4] European Service Forum, qui regroupe tes grandes entreprises de services en Europe.

[5] Lettre à Peter Mandelson, Urgent need for further progress in the WTO Services negotiations, 6 avril 2005, ESF.

[6] Voir le site : www.unice.org.

[7] A l’exception de sa fédération des industries agro-alimentaires très liée à la FNSEA.

[8] Thulas Nxesi, président de l’Internationale de l’éducation, conférence de presse, 13 décembre 2005.


RSS 2.0 | Plan du site | Réalisé avec SPIP | Site national de la FSU