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Pour éclairer l’avis du Conseil d’Orientation des Retraites (COR) sur la surcote

mardi 21 février 2006  Enregistrer au format PDF


La saisine du COR

Lors de la séance plénière du COR du 25 janvier, Yannick Moreau a fait état d’une saisine du COR par le premier ministre sur la question de la surcote, dans le but de lui rendre un rapport pour le 20 février.

Cette annonce a provoqué beaucoup de réserves du côté syndical, notamment de la part des confédérations, engagées dans une concertation interprofessionnelle, puis avec le ministre Larcher sur le plan d’action concerté sur l’emploi des seniors.

Ces réserves étaient fondées sur trois points :

  • cette saisine tend à transformer le rôle du COR : d’instance où ont lieu des débats sur le fond sans enjeu immédiat de prise de décision en « conseiller du prince » pour le court terme. Le COR n’est pas non plus un lieu de concertation des partenaires sociaux.
  • pourquoi revoir seulement la surcote aujourd’hui alors qu’il y a un rendez-vous sur l’ensemble de la réforme de 2003 en 2008 ?
  • après l’accord interprofessionnel sur l’emploi des seniors, les partenaires sociaux négocient avec le ministre Larcher sur le même sujet dans la perspective de mesures législatives. Cette négociation se termine début février. Le rapport qui pourrait éclairer la discussion paraîtra après la fin des négociations. C’est se moquer du dialogue social. · Y.Moreau, présidente du COR, a indiqué qu’elle comprenait ces réserves, mais il s’agit d’une commande du premier ministre qui va faire des annonces sur ce sujet fin février, et la question posée entre dans le champ de compétences u COR. Elle pense qu’il est possible de remettre un rapport technique (par exemple sur le coût d’une majoration de la surcote) en indiquant bien que ce rapport rédigé rapidement ne pouvait prétendre faire le tour de la question, ni se substituer au bilan à faire de l’ensemble des dispositifs concernant les régimes de retraite.

Pour préparer la séance du 14 janvier, la présidente du COR a rencontré en bilatéral les partenaires sociaux. La FSU a été auditionnée le 3 février.

Le rapport du CAE

Pour comprendre la démarche du premier ministre, il faut l’inscrire dans le plan d’action sur l’emploi des seniors (comment relever les taux d’emploi ?), mais il faut aussi avoir en tête le rapport du Conseil d’Analyse Econonomique, « Les seniors et l’emploi en France »1

Ce rapport, qui est enfin disponible sur le site du CAE (www.cae.gouv.fr), circulait sous le manteau depuis quelque mois, et il peut être considéré comme la principale source d’inspiration du gouvernement.

Pour relever le taux d’emploi des seniors, le rapport préconise une réduction drastique des cessations anticipées d’activité : suppression des dispenses de recherche d’emploi, prévenir toute possibilité de déversement vers d’autres dispositifs (comme l’invalidité). Pour les rapporteurs, cela doit s’accompagner de droits à la formation et d’une action sur la pénibilité du travail tout au long de la vie.

Ce rapport témoigne d’une certaine ignorance des réalités sociales : l’effet attendu à moyen et long terme d’évolutions (encore à venir) des conditions de travail ne peut masquer la brutalité de décisions qui tout en plaçant les salariés âgés, usés ou victimes de suppression d’emplois, dans une position intenable, conduiraient à créer un marché du travail au rabais pour les seniors.

Tout aussi révélateur de cette ignorance, la reprise du thème de la liberté de choix de l’âge de départ en retraite, comme si les contraintes économiques et sociales n’existaient pas, et ne pesaient pas de façon différentielle sur les salariés, ce qui est ignoré par la thèse de la « retraite choisie ».

Le rapport donne une indication intéressante sur l’état d’esprit de ceux qui envisagent de prolonger la réforme de 2003.

L’hypothèse envisagée est de ne toucher ni à l’âge minimal requis (60 ans), ni à la durée de cotisation prévue par la réforme de 2003 (160 trimestres en 2008, 164 en 2015, 167 en 2020 pour indexer la durée de cotisation sur l’augmentation de l’espérance de vie2).

Le rapport note, non sans une certaine touche de cynisme, qu’il ne servirait à rien de reculer l’âge minimal requis de 60 ans car celui-ci, avec l’entrée plus tardive dans la vie active, et l’allongement de la durée de cotisation, va devenir symbolique.

On croit comprendre entre les lignes qu’il est inutile d’agir sur ces deux indicateurs (âge minimum, durée de cotisation) qui ont une charge politique forte, d’autant qu’on peut procéder autrement.

Le rapport préconise trois pistes.

1) Décaler dans le temps l’âge maximal d’activité (65 ans)

Au nom de la « liberté de choix », le rapport évoque la suppression de l’âge maximal. Cependant, les auteurs n’envisagent pas d’aller jusque là, car l’âge maximal est aussi celui auquel les entreprises ont le droit de mettre des salariés à la retraite d’office. C’est aussi l’âge qui permet aux salariés ayant des carrières incomplètes de partir en retraite sans décote.

Le rapport veut dissocier l’age de fin d’activité obligatoire de celui auquel la décote s’annule. Pour eux l’idéal serait de supprimer le premier et d’élever le second, en l’indexant sur l’allongement de l’espérance de vie.

2) Inciter à retarder le départ en retraite par l’augmentation de la surcote.

Les rapporteurs indiquent que, dans le secteur privé, la décote est pour le moment relativement inefficace pour inciter à travailler plus longtemps car les 2/3 de ceux qui liquident leur retraite à 60 ans ont leurs annuités (encore 50 % en 2008, et seulement 12 % en 2020).

L’augmentation du taux de la surcote (actuellement 3 %) est donc préconisée

Mais ce qui est encore plus important à souligner, c’est la problématique, déjà entendue en 2003, qui est derrière cette proposition.

On se souvient que la capitalisation faisant l’objet d’un rejet assez large, l’idée avancée par certains était d’introduire des techniques propres à la capitalisation dans le système par répartition. Comme on peut garder le statut de la fonction publique en y introduisant la logique managériale de l’entreprise.

Donc, on ne touche pas à la répartition, consacrée par l’article 1 de la loi de 2003, mais on peut admettre à la marge, c’est-à-dire aux âges marginaux, de réfléchir en termes de capitalisation. Par exemple, la décote et la surcote vont être déterminées en fonction du principe de la neutralité actuarielle, fondement supposé de la liberté de choix.

Si je veux partir avant d’avoir le nombre requis d’annuités, je subis une décote, si je décide de poursuivre au-delà je bénéficie d’une surcote. Les taux de décote et de surcote sont choisis par un calcul actuariel réputé objectif, hérité des systèmes de rentes viagères.

Ainsi la masse des cotisations perçues au-delà du taux plein doit être égale à la masse des pensions supplémentaires dont bénéficiera chaque individu. La pension qui résulte de la surcote sera calculée en fonction des cotisations versées (donc de la durée d’activité au-delà du taux plein) et de l’espérance de vie attendue de l’individu (plus l’espérance de vie est longue, plus la surcote annuelle versée est faible)

Pour tout expert, qui ne s’est pas aperçu que chaque individu vit dans une société, c’est l’optimum car d’une part, ce système assure la liberté de choix de l’individu (le place devant sa responsabilité) et en même temps garantit la neutralité financière pour les régimes de retraite : quelle que soit la décision de l’individu, l’équilibre financier est respecté.

Pour ces experts, le taux actuel de décote (5 %) serait « actuariellement neutre », tandis que le taux de la surcote y serait inférieur. En d’autres termes, avec un taux de surcote à 3 %, les régimes gagneraient de l’argent et les salariés qui poursuivent leur activité au-delà du taux plein seraient ainsi « taxés ».

Il est clair que le rapport, sous couvert d’une incitation à la prolongation d’activité, vise plus loin.

En effet, il préconise une « gestion en capitalisation publique des recettes dégagées par le report d’activité au-delà du taux plein ». On doit comprendre que ces sommes feraient l’objet d’une capitalisation, dans une caisse spécifique et rémunérée au taux de croissance de l’économie.

D’autre part, découvrant fort opportunément des inégalités sociales qu’ils ignorent par ailleurs (notamment le fait que les salariés qui prolongent leur activité au-delà du taux plein ont un profil particulier), les auteurs du rapport s’en servent pour...justifier une sortie en capital.

En effet, le respect de la neutralité actuarielle impliquerait que les retraités qui ont la plus longue espérance de vie (femmes, cadres) perçoivent une rente annuelle plus faible. Si, au contraire, le barème de la surcote est établi sans tenir compte de l’espérance de vie, ce sont les salariés qui ont la plus grande espérance de vie qui ont intérêt à la surcote.

Pour éviter ce biais, les auteurs préconisent une sortie en capital3, et ce d’autant plus que la surcote apparaîtra ainsi plus attractive, car faisant l’objet d’un versement en capital visible au moment du départ en retraite.

On voit bien que tout ceci conduit à introduire une logique de capitalisation.

En effet, une sortie en capital imposerait un provisionnement, ce qui change la nature du système de retraite4 et imposerait aux régimes d’avoir recours à des techniques qu’ils ne maîtrisent pas.

Conscients qu’on changerait de façon trop visible de système, les auteurs proposent de ne calculer la surcote capitalisée que sur les cotisations salariales5 : les cotisations employeurs continueraient à être versées aux régimes dans une logique de solidarité.

En résumé, ils proposent de distinguer une pension de base (au taux plein) à laquelle s’ajouterait une sortie en capital correspondant aux recettes dégagées par les trimestres de prolongation.

3) Encourager le cumul emploi-retraite

Le rapport le dit clairement : « il est nécessaire d’adopter un nouveau point de vue sur le sujet ».

Le nouveau point de vue revient à considérer qu’un individu fait des choix de répartition de ses revenus sur son cycle de vie. « Dans cette optique, il n’est pas choquant de jouir simultanément du produit d’une épargne-retraite et des revenus d’une activité professionnelle maintenue ». Le rapport affirme une conception de la retraite plus proche de l’épargne que de l’assurance, même s’il reconnaît une dimension de solidarité.

Ce rapport prétend renverser l’ordre des choses dans le domaine économique. Alors que depuis 30 ans, on a baissé le taux d’emploi des salariés âgés parce qu’il n’y avait pas assez d’emplois, on affirme ici au contraire que c’est l’augmentation de l’offre de travail qui va inciter à la créations d’emplois6.

D’autre part, il prétend introduire des éléments de capitalisation dans le système de répartition.

Les débats au sein du COR

Deux remarques préalables :

· Le COR, dans son ensemble, s’est montré très réservé sur le rapport du CAE. A la fois pour des raisons de principe, mais aussi parce les propositions du rapport, confrontées aux réalités économiques et sociales, posent de nombreux problèmes. Il est implicitement reproché aux auteurs du rapport d’ignorer ces réalités.

· Les questions évoquées au cours de ce débat concernent directement les salariés du privé, et indirectement la fonction publique. La FSU est donc dans une position particulière.

Sur l’augmentation de la surcote

· La direction du COR est très prudente à propos de l’impact des incitations financières sur les comportements d’activité, certains de ses membres sont franchement sceptiques. D’ailleurs le COR a déjà réalisé un sondage pour mesurer les déterminations sociales de la décision de départ en retraite, et compte mener une enquête large en 2007.

L’impression très largement partagée au sein du Conseil est qu’on ne sait pas grand-chose sur les comportements de cessation d’activité et qu’on manque de recul pour apprécier l’impact d’incitations financières.

· L’avis pointe une contradiction : un taux de surcote élevé (7 %) pourrait avoir un impact, mais coûterait trop cher aux régimes. Le taux proposé (5 %) serait financièrement neutre7, mais n’aura qu’un impact très limité : le décalage de l’âge de liquidation, par rapport à une surcote à 3 %, serait de l’ordre de 2 mois pour le taux de 5 %, et coûterait à terme aux régimes du secteur privé 1 % de la masse des pensions qu’ils versent.

· Les effets d’aubaine sont à prendre en compte, mais difficiles à mesurer. L’effet d’aubaine désigne les salariés qui de toute façon avaient déjà l’intention de poursuivre leur activité. C’est la raison pour laquelle, le COR propose de ne pas majorer la surcote au cours de la première année au-delà du taux plein (pendant laquelle l’effet d’aubaine est fort probable), puis d’augmenter progressivement le taux jusqu’à 5 %. Pour les années travaillées au-delà de 65 ans, le taux serait de 5 %. Ces dispositions réduiraient d’autant l’effet de la majoration sur les taux d’activité.

· L’avis du COR pointe un risque d’équité (même si la proposition faite par la CGT et la FSU d’utiliser ce terme n’a pas été retenue) : la surcote ne concerne que les personnes qui sont encore en emploi8 à l’âge minimal requis (les ouvriers et les employés ont deux fois moins de chances d’être dans un emploi à 59 ans que les cadres), qui ont disposé et disposent encore de conditions de travail favorables.

· La question de l’évolution des régimes complémentaires :

Si la surcote est mise en place dans le régime général, sans majoration équivalente (des points) dans les régimes complémentaires, ceux-ci profiteront financièrement de la prolongation d’activité des salariés (cotisations supplémentaires et pensions moins nombreuses).

Mais l’AGIRC, très concernée par la majoration de la surcote, puisque celle-ci, d’après l’avis du COR, bénéficiera plus largement aux cadres, est en difficulté financière. Le COR estime qu’il faut laisser un peu de temps à l’AGIRC pour prendre sa décision, mais ce report réduit encore plus l’impact de la majoration, réduite ainsi au régime général !

D’autre part, comme l’indique pudiquement l’avis du COR, « les transferts financiers de l’ARRCO vers l’AGIRC font débat et cela d’autant plus que les avantages familiaux sont nettement plus élevés à l’AGIRC. ».

On peut ajouter que la majoration de la surcote fera débat puisqu’elle bénéficiera surtout aux cadres dont le régime complémentaire est en partie alimenté par des transferts venant du régime complémentaire des employés et ouvriers !9

Il faut ajouter que si le régime général fait payer aux cadres le rachat de leurs années d’études (parfois avec l’aide de l’employeur), les régimes complémentaires les valident à bas prix ou sans faire payer. On comprend pourquoi le rachat des années d’études a été un succès dans le secteur privé !

En résumé, on retiendra que mettre l’équité privé/public sur le devant de la scène masque souvent des inégalités qu’on ne veut pas voir.

· pour que la majoration de la surcote puisse fonctionner, il faudrait revenir sur une disposition de la loi de 2003 qui autorise les partenaires sociaux à négocier par branches la possibilité pour l’employeur de mettre le salarié à la retraite d’office à 60 ans. Par dérogation à la loi qui a reporté la mise à la retraite d’office de 60 à 65 ans. Or la plupart des branches ont signé une telle convention, dans un certain consensus entre salariés et employeurs.
·
Pour toutes ces considérations, le COR estime que la majoration de la surcote aura surtout un « effet de signal » adressé au marché du travail dans le cadre de politiques économiques et sociales de maintien des seniors en activité.

La question de la fonction publique

La direction du COR estimait peu opportun d’étendre la mesure immédiatement à la fonction publique. En effet, actuellement 14 % des fonctionnaires qui liquident leur retraite bénéficient d’une surcote, soit plus que dans le secteur privé. C’est en grande partie du au différentiel de durées de cotisation, lesquelles ne seront alignées qu’en 2008.

Lorsque nous avons rencontré le COR, nous avons indiqué que bien évidemment cela ne nous dérangeait pas que des collègues bénéficient d’une surcote, mais que nous étions sensibles au problème d’équité, et surtout que la surcote n’était pas pour nous une question urgente.

Il y a bien d’autres problèmes que nous voulions discuter, de la validation des années d’études à la CPA, en passant par les bonifications familiales, les polypensionnés, les temps partiels,....

D’autant que la question de la décote est bien plus préoccupante.

Sur le fond, nous avons dit que nous étions très sceptiques sur l’impact d’incitations financières quant à la décision de départ en retraite. Les problèmes de conditions et de reconnaissance du travail sont bien plus importants, et nous avons indiqué que les déclarations de notre ministre qui prétend dicter aux enseignants la façon d’apprendre à lire ou de noter leurs élèves risquaient d’avoir bien plus d’impact que la majoration de la surcote.

Sur ce point, la direction du COR est allée dans notre sens en faisant état de sa volonté de pointer dans l’avis la carence des ministères quant à l’emploi des seniors dans la fonction publique, alors qu’un plan d’action concerté est engagé dans le secteur privé.

Dans l’avis, vous trouverez trois mentions : l’une sur les polypensionnés, la seconde sur la « lenteur » de la mise en place du dispositif prévu par la loi de 2003 sur la mobilité des enseignants, la troisième sur les secondes parties et fin de carrières des fonctionnaires.

La sortie en capital

Elle a été rejetée par le COR. Parce que elle introduit une autre logique dans la répartition, parce qu’elle coûte en gestion aux régimes, parce qu’elle remplace une dette publique sur le long terme en dépense budgétaire à court terme.

La cohérence entre les mesures relatives à la retraite progressive, à la surcote et au cumul emploi-retraite.

Le COR n’était saisi que de la surcote, mais il a voulu attirer l’attention sur les risques de concurrence et de cohérence entre différentes formes de prolongation de l’activité.

La surcote concerne le salarié qui poursuit, sans discontinuité, son activité au-delà de 60 ans et de la durée de cotisation exigée pour avoir le taux plein. Il peut prolonger à temps plein ou à temps partiel.

La mise en place d’une retraite progressive est prévue par la loi de 2003, mais on n’a encore rien vu venir. Elle concerne les personnes qui veulent poursuivre leur activité au-delà de 60 ans, mais à temps partiel dans le but d’acquérir le taux plein.

Le cumul emploi-retraite suppose la rupture du contrat de travail. La retraite est liquidée, ce qui veut dire que le retraité qui reprend un emploi cotise aux Caisses de retraite, mais n’accumule pas de droits nouveaux.

Depuis la loi de 2003, l’interdiction de retravailler chez le même employeur est levée, mais il faut observer un délai de six mois pour une reprise d’activité chez le même employeur.

Le revenu de la personne qui cumule emploi et retraite ne peut dépasser le dernier salaire (au moment de la liquidation).

Cette contrainte est forte pour les salariés modestes dont le taux de remplacement est plus élevé que celui des cadres.

D’où l’idée d’assouplir cette règle en fixant un plafond de cumul en fonction du SMIC.

L’avis du COR estime que cela peut correspondre à des besoins notamment locaux de main d’œuvre ou à des aspirations de salariés, mais il attire l’attention sur certaines dérives.

L’assouplissement du cumul peut paradoxalement inciter des salariés à prendre une retraite plus précoce, et donc à accroître le déficit des régimes de retraite10 !

Comme le note l’avis : « les régimes de retraite ont besoin d’actifs qui travaillent plus longtemps ...avant leur départ en retraite ».

Le risque est grand que les employeurs sous paient ces salariés en cumul, ce qui reviendrait à ce que les caisses de retraite prennent en charge une partie des coûts salariaux.

L’avis indique que « les risques de déstructuration du marché du travail par de telles pratiques existent »

La CGT a insisté sur le risque de segmentation de ces mesures : aux cadres la surcote, aux salariés modestes, frappés par la baisse de leur taux de remplacement, la nécessité du cumul.

Le choix pour les uns, la contrainte pour les autres.

Daniel Rallet

16 février 2005

1 A.d’Autume, J-P Betbèze et P .Pestieau

2 Ces durées seront fixées par un décret du gouvernement en 2012 et 2016.

3 Cela ne résout le problème qu’en apparence, mais c’est ce qui compte

4 y compris du point de vue de la jurisprudence, notamment européenne.

5 La neutralité actuarielle ne serait calculée que sur cette base

6 L’autre argument, c’est la pénurie de main d’œuvre avec le vieillissement

7 au sens de la neutralité actuarielle, (les régimes gagnent de l’argent avec le taux de 3 %). Mais passer de 3 à 5 % représente un coût.

8 De toute façon, la surcote n’est calculée que sur les trimestres travaillés. Un chômeur ne peut valider des trimestres même s’il est indemnisé.

9 La surcote est favorable aux cadres, mais certains font remarquer que le taux de remplacement est plus faible pour les cadres.

10 La pension est servie plus longtemps, ce que ne compensent pas nécessairement les cotisations versées lors du cumul »


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