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Rapport du COR : avantages familiaux et conjugaux de retraite

vendredi 6 février 2009  Enregistrer au format PDF

note FSU sur le rapport du COR


LE COR a présenté en décembre 2008 un rapport sur les droits familiaux et conjugaux dans les régimes de retraite. Cette réflexion d’ensemble s’inscrit dans le prolongement des travaux antérieurs sur le même thème. Les mécanismes redistributifs mis en œuvre au sein des régimes, au titre des avantages familiaux et conjugaux, sont-ils toujours aussi pertinents lorsqu’ on regarde les évolutions de la famille, l’évolution de la situation des femmes sur le marché du travail, ou bien encore l’évolution du droit européen en la matière ?
Il faut noter que ce rapport n’est pas unanime dans sa totalité. Sur différents aspects, de nombreux syndicats, dont la FSU, ont rejeté certaines propositions ou ont noté l’absence d’études sur plusieurs questions (les données sur la fonction publique étant toujours aussi pauvres). Ce rapport n’est qu’une étude préliminaire qui trace quelques pistes, à partir desquelles le gouvernement sera amené à faire des propositions, « soumises » ensuite à la consultation des partenaires sociaux.

Notre responsabilité de fédération est d’analyser ces éléments, d’affiner dans notre mandatement certaines questions, d’informer et de mesurer les conséquences possibles sur la situation de nos collègues actifs et retraités.

Aussi appréciables que soient les travaux du COR pour l’éclairage qu’ils apportent aux différents aspects de ce problème, il est important de rappeler que, pour la FSU, il est difficile d’aborder cette question sans considérer qu’elle fait bloc avec d’autres champs de responsabilités politiques : politiques familiales, politiques éducatives, politiques de l’emploi, domaine de la fiscalité. Engager des réformes dans le seul domaine des droits familiaux et conjugaux de retraite, sans se soucier des objectifs plus généraux en termes de justice sociale, d’égalité entre les hommes et les femmes, insuffisamment affirmés en matière de fiscalité par exemple, peut s’avérer redoutable pour les familles les plus modestes.

Même si par sa fonction le COR n’a pas vocation à explorer l’ensemble des politiques publiques, c’est quand même dans un cadre plus large qu’il faut penser les évolutions. Les sommes en jeu : 13,3 milliards d’euros (0,9% PIB) pour les droits familiaux et 28,9 milliards d’euros (1,6% PIB) pour la réversion, justifient une approche plus globale des dispositifs, tout en réaffirmant les objectifs poursuivis.

Enfin, il y a une dimension qui n’a pas été prise en compte dans le rapport : celui de l’impact de la crise économique sur l’emploi. La tendance à la baisse du taux de chômage, liée principalement à une diminution relative de la population en âge de travailler, s’est inversée. La crise économique n’est sans doute pas le seul élément déterminant de cette remontée brutale du chômage (on peut en effet s’interroger sur les effets induits d’un certain nombre de dispositions prises par le gouvernement en faveur, ou plutôt en défaveur, de l’emploi). Mais quoi qu’il en soit, on sait bien que les salariés les plus touchés dans un contexte de hausse du chômage sont les salariés les plus précaires (CDD, temps partiel, etc.) parmi lesquels les femmes sont surreprésentées.

Après avoir décrit les dispositifs existants dans les différents régimes et évalué leur impact sur le financement des ces régimes, le COR a essayé de dégager quelques éléments de contexte permettant de mieux comprendre comment évolue aujourd’hui la situation : quel est le niveau de vie des hommes et des femmes au moment du départ ? Quelles transformations du couple et de la famille nécessitent que l’on s’interroge sur les transferts de solidarité opérés à travers les régimes ?
Partant de ces constats et de ces analyses le COR, dans la troisième partie de son rapport, dégage quelques scénarii d’évolution, dont il souligne que la définition est liée aux objectifs recherchés.

On peut souligner que le COR opte pour des positions prudentes, tant dans son approche des problèmes que dans les pistes d’évolution possible. Les marges de progression ou d’évolution restent assez limitées, sauf sur quelques points spécifiques à la Fonction publique.
Néanmoins, le cadre de la réflexion engagée par le COR reste « contraint » par deux grands principes qui ne font pas l’objet d’une remise en cause :

1° Les évolutions envisagées ne doivent pas conduire à une augmentation des dépenses de retraite ;

2° Les mesures s’inscrivent dans « l’esprit » de la réforme de 2003 : celui d’un allongement de la durée d’assurance. Ainsi, un dispositif qui aurait pour conséquences de favoriser un départ plus précoce est-il jugé critiquable.

Il est évident, que du point de la FSU, ce sont principalement ces deux postulats qui créent les conditions d’une baisse du niveau des pensions et enferment la réflexion dans une logique de redistribution entre les retraités. Dans un contexte où les seniors restent précocement exclus de l’emploi et sans augmentation de la part des richesses consacrée au financement des retraites, l’allongement de la durée d’assurance ne peut conduire qu’à une baisse du niveau des pensions et à un accroissement des inégalités. Or, et c’est ce que la FSU a essayé de montrer également, les réformes de 1993 et 2003, en allongeant la durée d’assurance, pénalisent et pénaliseront davantage les femmes.
S’il est clairement établi que des dispositifs comme la réversion, l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), les majorations de durée d’assurance (MDA) sont des dispositifs qui bénéficient aujourd’hui davantage aux femmes qu’aux hommes, une remise en cause de ces mécanismes redistributifs aurait des conséquences encore plus fâcheuses sur le niveau de pension des femmes.

Par ailleurs, la volonté de rendre plus lisibles les avantages familiaux et conjugaux, pour les salariés et les futurs retraités, est à plusieurs reprises affirmé. Cette volonté n’est pas en soi contestable, sauf si elle conduit à des tentatives, qui au nom de « l’équité entre les régimes », harmonisent des règles qui bien que poursuivant le même objectif, ont été construites sur une logique différente. Ce souci d’harmonisation, s’est traduit, dans la réforme de 2003, par une détérioration des droits des femmes fonctionnaires.

En dépit de ces réserves, le principal intérêt du rapport est de montrer que mêmes si les mécanismes sont complexes, même si le lien que l’on peu établir entre un dispositif et sa finalité n’est pas toujours aussi clairement distinct, les avantages familiaux et conjugaux ont jusqu’ici joué leur rôle : ils ont contribué à réduire les écarts de pension lié aux conséquences des enfants sur la carrière ou les écarts de niveau de vie consécutifs à la disparition du conjoint.


Les dispositifs de réversion

Le COR considère comme légitime de retenir l’objectif d’un maintien du niveau de vie pour justifier le principe de la réversion. L’évolution des formes de conjugalité et l’augmentation des divorces dans la société amènent le COR à s’interroger sur son extension à des couples non mariés. Le rapport préconise d’envisager cette extension à des formes juridiques de vie commune, impliquant un engagement d’assistance mutuelle des deux conjoints.

La LFSS pour 2009 prévoit de réserver le relèvement de 54 % à 60 % du taux de réversion au régime général et dans les régimes alignés aux conjoints survivants âgés d’au moins 65 ans et disposant de faibles pensions. Dans les régimes de la fonction publique, la réversion est actuellement versée au taux de 50 %, sans condition de ressource. Pour le COR, un taux de réversion plus élevé dans la fonction publique aurait bien pour effet de limiter la baisse de niveau de vie pour les veuves ayant peu de droits propres, mais irait dans un grand nombre de cas au-delà du maintien du niveau de vie. Une augmentation du taux de réversion ne semble donc pas envisageable sans rechercher un rapprochement des règles de réversion entre les différents régimes, ce qui impliquerait de poser la question d’une condition de ressource.
Il faut rappeler, ce que fait le rapport, que le dispositif du secteur privé est à deux étages, le premier (RG) avec condition de ressources, le second (complémentaires) sans. Ce qui pourrait justifier une condition de ressource ne s’appliquant que de façon partielle.

Sans condition de ressource, la réversion est un mécanisme assez proche d’une logique patrimoniale. En introduisant une condition de ressource, la réversion se rapprocherait davantage d’un objectif de redistribution en faveur des veuves les plus modestes.

Il resterait à définir très précisément ce que l’on définit comme étant l’ensemble des ressources (revenus issus du patrimoine ? retraites complémentaires ?). Plusieurs organisations syndicales dont la CGT se sont exprimées contre l’existence d’un plafond de ressource.

Le COR se montre en revanche favorable au rétablissement d’une limite d’âge. Alors que la loi Fillon avait prévu sa suppression, la LFSS rétablit une limite d’âge à 55 ans dès 2009. L’allocation veuvage sera maintenue à titre transitoire jusqu’au 31 décembre 2010 et la prise en compte du veuvage précoce sera revue d’ici cette échéance.
Le veuvage précoce constitue un risque spécifique, que le COR juge indispensable de traiter en tant que tel, en particulier lorsque des enfants sont à charge. Cette situation concerne environ 360 000 personnes chaque année, dont la plupart des femmes ayant des enfants à charge. Le taux de pauvreté chez ces personnes est élevé : 26 % (ce qui est voisin du taux de pauvreté chez les familles monoparentales). Dans la mesure où ces personnes, de par leur âge, ont vocation à se réinsérer sur le marché du travail, le COR estime que la prise en charge du veuvage précoce pourrait relever d’autres dispositifs que celui de l’assurance vieillesse : régime de prévoyance et/ou dispositif public. Il y a donc, sur ce point, un risque que le gouvernement transfère ce risque, au moins en partie, au secteur de l’assurance privée.

Le COR considère que le partage systématique des droits pendant la période de vie commune, à l’instar de certains pays européens (splitting), comme alternative générale à la réversion réduirait, certes, les dépenses des régimes mais serait globalement pénalisant pour les assurés, principalement les femmes dans de nombreux cas. Le COR estime donc qu’il serait prématuré d’instaurer en France un tel dispositif.

Les avantages familiaux

Il existe actuellement deux grands dispositifs permettant d’augmenter la durée d’assurance des parents : la majoration de durée d’assurance (MDA) et l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).
Il est probable que la MDA du régime général devra être adaptée pour tenir compte des dispositions communautaires relatives à l’égalité entre les hommes et les femmes. Différentes options sont envisagées (accorder la MDA aux pères qui ont élevé seuls un enfant, ce qui correspond à la jurisprudence actuelle de la cour de cassation ; lier le bénéfice de la MDA à l’accouchement ou encore lier le bénéfice de la MDA à une interruption d’activité d’une durée minimale de deux mois comme dans la fonction publique).

Au-delà de ces évolutions juridiques, l’objectif de mieux compenser les interruptions relativement courtes permet au COR de justifier le réexamen des modalités de compensation des interruptions d’activité : quelle durée compenser, par enfant et au total sur une carrière, avec ou sans report de salaires et à quel niveau, avec ou sans conditions de ressources ?

Dans le régime général, la MDA est accordée aux mères, qu’elles aient ou non interrompu ou réduit leur activité. Le COR évoque l’idée de transposer au régime général une MDA de type « fonction publique », ce qui réduirait les droits des mères n’ayant pas réduit leur activité. L’existence de deux dispositifs (MDA et AVPF) visant à compenser les interruptions d’activité est également soulève la question de leur rôle respectif et de leur possible jonction.

La FSU est intervenue pour faire observer qu’une transposition au régime générale d’une MDA type « fonction publique », liée à une condition d’interruption ou de réduction d’activité, s’avèrerait dangereux et hasardeux, alors même qu’aucune donnée émanant du ministère de la fonction publique n’a été analysée pour connaître les effets réels de ce dispositif sur les droits à pension des femmes fonctionnaires.
S’agissant de la MDA, le COR rappelle à juste titre que ce dispositif ne vise pas seulement à compenser les interruptions d’activité, liées aux effets des enfants sur la carrière. Le rapport s’interroge néanmoins pour savoir si ce type de dispositif est le mieux conçu pour compenser tous les écarts de pension entre les hommes et les femmes. En effet, la MDA ne bénéficie pas aux mères qui ont des durées d’assurance suffisantes pour partir au taux plein, mais ont néanmoins eu des salaires plus faibles que les hommes. Elle peut en revanche permettre à certaines femmes de partir en retraite plus tôt (ce qui est contradictoire avec le principe d’un allongement de la durée d’assurance).

Pour le COR, une évolution possible consisterait à transformer une partie de la MDA en une majoration de montant de pension, réservée aux femmes. Cette majoration de pension pourrait être proportionnelle, pour compenser les pertes de salaires, ou forfaitaire, dans un souci redistributif.

A long terme, le COR envisage que l’AVPF pourrait devenir un véritable dispositif de compensation des interruptions d’activité. Une telle évolution pourrait se faire de différentes façons :

- dans le cadre du dispositif existant, en réservant l’AVPF aux parents qui interrompent ou réduisent leur activité à l’arrivée d’un enfant ;

- en liant directement l’AVPF à l’interruption ou réduction d’activité et en supprimant la condition de perception de prestations familiales pour l’ouverture de l’AVPF ;

- en liant l’AVPF au congé parental et au complément libre choix d’activité (CLCA)

Les modalités d’un tel dispositif nécessiteraient d’être articulées avec les prestations familiales versées aux parents qui interrompent leur activité.

Les majorations de pension accordées aux parents de trois enfants et plus répondent à un objectif spécifique de redistribution vers les parents de familles nombreuses. Le COR rappelle son attachement à cet objectif. Cette majoration s’inscrit dans le cadre plus général de la politique familiale, qui met l’accent en France sur le troisième enfant, et dans un contexte de bonnes « performances » en matière de fécondité.

Néanmoins le COR formule un certain nombre de remarques :

- ce droit familial bénéficie autant aux hommes qu’aux femmes. De ce fait, il ne réduit pas les inégalités de fait entre hommes et femmes à la retraite.

- Compte tenu de son caractère proportionnel, il n’a pas pour objet d’assurer une redistribution verticale, des revenus élevés vers les bas revenus.

- Il est non imposable, à la différence de la pension, qui est, elle, imposable.

- Enfin, la question peut se poser de savoir s’il ne serait pas plus efficace de soutenir les familles nombreuses quand les enfants sont à charge.

Le COR envisage deux possibilités d’évolution qui font l’objet de divergences en son sein, notamment au regard du principe de redistribution : la première consisterait à intégrer cette majoration dans l’assiette de l’impôt sur le revenu ; la seconde à passer d’une majoration proportionnelle à une majoration forfaitaire. Ce passage pourrait prendre la forme d’un forfait « universel » (indépendamment du ou des régimes d’appartenance), ou d’un forfait régime par régime. Le forfait « universel », indépendant du régime, conduirait à opérer des transferts importants au détriment des cadres et des agents de la fonction publique.

En revanche, le COR s’estime réservé sur la perspective consistant à étendre, sous des formes diverses, cette majoration dès le premier enfant.

La majoration de pension est fondée sur le fait que dans les régimes par répartition les familles les plus nombreuses sont celles qui apportent le plus de cotisants aux régimes ; la majoration venant, au moment de la retraite, récompenser l’effort de ces couples. Par ailleurs, cette majoration est aussi justifiée par une capacité d’épargne moindre des familles de trois enfants et plus, ce que confirment les études réalisées pour le COR. Enfin, il est important de rappeler que le caractère non imposable de la majoration tient au fait qu’elle est considérée comme une prestation sociale (même différée).

Les départs anticipés de parents de trois enfants ou plus dans la fonction publique font l’objet d’une approche particulière. On peut reprocher au COR de s’inscrire dans la ligne des observations formulées par la Cour des Comptes en février 2007, sans s’interroger davantage sur les différentes situations, comme la FSU le demandait. Par exemple, les départs précoces chez les infirmières du secteur hospitalier correspondent à des situations liées à la pénibilité de leur travail.
Pour le COR, ce dispositif se traduirait par un double avantage : il permettrait, d’une part, aux parents fonctionnaires de percevoir une pension avant l’âge de 55 ou 60 ans, et d’autre part, celui de pouvoir liquider ses droits selon des paramètres plus favorables que ceux de sa génération, et cela, quel que soit l’âge de liquidation, puisque ce sont les paramètres (durée requise et décote) en vigueur à la date à laquelle l’assuré remplit les conditions du dispositif (à savoir quinze années de services et au moins trois enfants) qui s’appliquent à lui, même si la liquidation de sa pension intervient bien plus tard.

Une évolution envisageable pour le COR, consisterait, à appliquer les paramètres de liquidation de la génération ayant 60 ans au moment du départ, ou celle de la génération de l’intéressée. Le COR n’envisage pas la suppression pure et simple de ce dispositif. Il rappelle qu’une réflexion éventuelle sur ce dispositif devrait prendre en compte la nécessaire progressivité des évolutions. Les différentes évolutions possibles de ce dispositif sont données en annexe.

La FSU s’est adressée au secrétaire d’Etat à la fonction publique pour que celui-ci prenne les engagements nécessaires pour ne pas remettre en cause les droits acquis pour les personnels. Certaines mesures, si elles étaient adoptées par le gouvernement, pourrait entraîner des départs précoces importants, chez les fonctionnaires parents de trois enfants.

Conclusions (provisoires)

Le rapport récuse toute démarche qui viserait à réduire globalement, et sans aucune compensation, les droits des salariés en matière d’avantages familiaux et conjugaux. Le COR considère également légitime de tenir compte, au moment du départ, des effets des enfants, naissances, adoptions et périodes d’éducation, sur la carrière professionnelle des femmes, notamment parce que, du point de vue des comportements sociologiques, l’effort repose principalement sur elles.

Les inégalités de pension entre les hommes et les femmes sont principalement le reflet des inégalités résultant des parcours professionnelles durant la vie active. Les écarts de pension se réduisent et continueront de se réduire, sous l’effet d’une augmentation de la participation des femmes sur le marché du travail, observée pour les générations les plus récentes. Néanmoins, on sait que, depuis le milieu des années 90, les écarts salariaux entre les hommes et les femmes ne se réduisent plus. Par ailleurs, l’augmentation du taux d’emploi féminin est souvent associée à des formes plus précaires de travail (temps partiel, CDD…). Comme une étude récente du CREDOC le confirme, si les situations, aujourd’hui, continuent encore de se rapprocher entre les hommes et les femmes, c’est désormais parce que la situation des hommes se dégrade, ce n’est pas parce que les femmes améliorent leur situation.

Promouvoir une réelle égalité professionnelle entre les hommes et les femmes doit donc être une priorité dans les politiques de l’emploi qui sont aujourd’hui mises en œuvre. Ce n’est qu’une fois cet objectif réellement atteint, qu’il devrait être possible d’envisager une évolution plus globale des majorations de durées d’assurance.

Pour l’heure, les avantages familiaux et conjugaux de retraite, contribuent grandement à réduire les inégalités observées en matière de retraite. Même si ces avantages ne constituent qu’une partie du problème, toute mesure susceptible d’avoir une incidence négative sur les droits à pension des femmes, comme a pu l’être l’instauration de la décote pénalisant plus particulièrement les femmes fonctionnaires, doit être regardée avec beaucoup de circonspection.

Didier Horus
27 janvier 2009

Nota Bene

Lors d’une audience, le 22 janvier, chez Sébastien Proto, qui va prochainement prendre les foncions de directeur de cabinet du ministre de la Fonction publique, la FSU a dit l’inquiétude des mères de trois enfants. Elle a souligné qu’une expression du ministre était urgente pour éviter des décisions de départ précoces.
Elle n’a pas eu de réponse.
Certes notre interlocuteur n’avait à cette date pas encore pris ces fonctions. Est-ce l’explication de cette non réponse ?

Liens
1. Pistes d’évolutions pour les départs anticipés des parents de trois enfants, voir pages 315 à 317 du rapport
http://www.cor-retraites.fr/IMG/pdf/doc-1052.pdf
2. Comptes notionnels
http://www.cor-retraites.fr/IMG/pdf/doc-53.pdf


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